民办学校，通俗理解为没有国家资本投入的办学机构，归属于《民法典》第三章第三节“非营利性法人”。《民法典》第八十七条对“非营利性法人”定义为： 为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，为非营利法人。非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。

1998年10月25日施行的《民办非企业单位登记管理暂行条例》（国务院令第251号）第二条规定，本条例所称民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。第三条规定，成立民办非企业单位，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定登记。第四条规定，民办非企业单位不得从事营利性经营活动。1999年12月28日施行的《民办非企业单位登记暂行办法》第六条民办非企业单位须在其章程草案或合伙协议中载明该单位的盈利不得分配，解体时财产不得私分。

从政策角度，国务院2016年印发《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（国发〔2016〕81号），对民办教育改革发展作出全面部署。该意见提出，民办学校实行非营利性和营利性分类管理，建立差别化政策体系，积极鼓励和支持社会力量举办非营利性民办学校，放宽社会力量投入教育的准入条件，拓宽办学筹资渠道，探索多元主体合作办学。对民办学校实行非营利性和营利性分类管理。对现有民办学校按照举办者自愿的原则，通过政策引导，实现分类管理。非营利性民办学校举办者，不取得办学收益，办学结余全部用于办学。营利性民办学校举办者，可取得办学收益，办学结余依据国家有关规定进行分配。教育是准公共产品，其公益性能够为受教育者本人及其家庭以外的国家、社会和其他社会成员带来经济以及非经济收益。

2002年《民办教育促进法》第五十一条规定，民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定。国务院及相关部委以及2004年出台的《民办教育促进法实施条例》，均未对“合理回报”进行进一步的解释。

2018年修订的《民办教育促进法》取消了“合理回报”规定，在其第十九条规定，民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。但是，不得设立实施义务教育的营利性民办学校。非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学。营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照《公司法》等有关法律、行政法规的规定处理。民办学校取得办学许可证后，进行法人登记，登记机关应当依法予以办理。

1999年12月28日施行的《民办非企业单位登记暂行办法》（民政部令第18号）第二条规定，民办非企业单位根据其依法承担民事责任的不同方式分为民办非企业单位（法人）、民办非企业单位（合伙）和民办非企业单位（个体）三种。

个人出资且担任民办非企业单位负责人的，可申请办理民办非企业单位（个体）登记；两人或两人以上合伙举办的，可申请办理民办非企业单位（合伙）登记；两人或两人以上举办且具备法人条件的，可申请办理民办非企业单位（法人）登记。由企业事业单位、社会团体和其他社会力量举办的或由上述组织与个人共同举办的，应当申请民办非企业单位（法人）登记。

从登记机关来说，民办学校由教育行政主管部门颁发“民办学校办学许可证”，民政部门颁发“民办非企业单位登记证书”，如果是营利性民办学校，则由市场监督管理部门颁发“营业执照”。

公司法司法解释（三），第24条第3款，实际出资人未经公司其他股东半数以上同意，请求公司变更股东、签发出资证明书、记载于股东名册、记载于公司章程并办理公司登记机关登记的，人民法院不予支持。

《九民纪要》第28条【实际出资人显名的条件】实际出资人能够提供证据证明有限责任公司过半数的其他股东知道其实际出资的事实，且对其实际行使股东权利未曾提出异议的，对实际出资人提出的登记为公司股东的请求，人民法院依法予以支持。公司以实际出资人的请求不符合公司法司法解释（三）第24条的规定为由抗辩的，人民法院不予支持。

以公司法语境下，多数情况下，民办学校登记的举办者与出资人一致。隐名出资人的权益确认，可以通过民事诉讼提出确认之诉予以解决。

民办学校为教育行业，受教育行业法规约束。民办学校举办者的确定、变更均需要审批机关核准。具体依据：《民办教育促进法》第十三条规定，申请筹设民办学校，举办者应当向审批机关提交下列材料:（一）申办报告，内容应当主要包括:举办者、培养目标、办学规模、办学层次、办学形式、办学条件、内部管理体制、经费筹措与管理使用等；（二）举办者的姓名、住址或者名称、地址；…………第五十四条规定，民办学校举办者的变更，须由举办者提出，在进行财务清算后，经学校理事会或者董事会同意，报审批机关核准。在一些地方行政服务中心提供的示范章程等条款中，一般有需要全体举办者同意，才能有新举办者的加入。

当隐名股东、隐名合伙人即实际出资者出现时，会出现民办学校登记的举办者与实际出资人不一致，实际出资人的身份和权益是通过民事诉讼，还是行政诉讼解决，有没有救济途径？司法实践中认识并不一致。

观点一：属于行政事项，不能通过民事诉讼解决

举办者是身份权，确认或否定（变更）民办学校举办者身份（资格），需要由审批机关依据《民办教育促进法》的相关规定进行审查后作出是否同意的决定，不能通过民事诉讼解决。2016年最高人民法院公报案例“李稳博与上海虹口区艺术合子美术进修学校合同纠纷二审”中，法院认为：（1）民办非企业单位的举办者是身份权，确认或否认民办学校举办者身份，是我国法律赋予有关行政主管部门的特有的权力，属行政许可内容，不能通过民事诉讼程序予以解决。（2）出资人若基于出资享有对学校的决策管理权，该出资人身份必须与举办者身份合为一体，无法分割。（3）非企业法人的民办学校对投入学校的资产和积累享有独立的法人财产权，出资人对学校财产不享有所有权或共有权，出资人对学校也不享有类似于公司股东的财产权利，故出资人要求确认其对民办学校的出资份额没有法律上的财产权基础，其要求确认出资份额只是要求确认一项事实，没有法律权利基础的事实确认不能作为独立的诉讼请求。（4）如果李稳博对合子学校确实投入过资金，且李稳博投入该资金是以其成为合子学校出资人(举办者)的身份为目的，而不是单纯向学校的捐款行为；那么，在以该目的的出资未能获得合子学校董事会接受，也未能获得行政机关变更许可和登记的情况下，李稳博可以另行主张要求接受其投入资金的受让人予以返还。基于上述理由，法院判定驳回原告起诉。

在“朱子军与泗洪县中心医院股东资格确认纠纷案”中，原告起诉要求确认其为涉案医院的举办者身份。一审判决了确认原告泗洪中心医院举办者，其理由是该登记资料中的验资报告载明原告作为举办者已足额认缴出资，但被二审判决撤销。二审判决的理由同样是确认或否定、变更民办非企业单位举办者身份是行政主管部门的特有的权力，属行政许可内容，不能通过民事诉讼程序解决。

观点二：属于民事权益，可以通过民事诉讼解决

2017年第23期《人民司法·案例》刊登的“沈懿与冯昌虎出资人身份确认纠纷上诉案（安徽高院（2016）皖民终829号）”，法院裁判要旨为，民办学校出资人取得合理回报与不得以营利为目的并不矛盾，其基于投资，可诉请确认其出资人身份及出资份额。

在“邓昭平与温州新星学校合伙协议纠纷案”中，法院认为，既然《民办教育促进法》第51条规定，民办学校出资人可以从办学结余中取得合理回报，故出资人依法就其出资份额享有相应的权益，确认出资人身份属于法院民事受案范围。但法院认为，民办学校属于公益性、非营利性的组织，与公司等经济组织存在差异，公司股东出资后享有股权，而民办学校出资人虽出资，但并不能如公司股东一样在出资后享有股权，而只能依照相关法律规定扣除相关费用后取得合理回报，即根据其出资份额享有相应的财产权益。既无股权之说，必然不能确定股份比例，只能确认出资份额。

笔者观点，赞同观点二。出资权益是隐名出资活动的反映，是财产所有权在民办非企业领域的反映，出资行为并没有损害社会公共利益和公序良俗的情况下，出资人的权益应得到维护和保障。有观点认为，确认权益则意味着隐名出资人有权“分红”（合理回报）、有权分取民办学校的剩余财产，“确认权益”与“取得合理回报”之间没有互为因果关系，因其“想取得合理回报”而否定其出资权益属于本末倒置。当人们出资权益得不到法律上保障，对出资创业的热情予以法律的否定评价，势必会打击人们投资创业的热情，影响市场经济的健康发展，影响市场经济的活力。

《民办教育促进法》第五十四条规定，民办学校举办者的变更，须由举办者提出，在进行财务清算后，经学校理事会或者董事会同意，报审批机关核准。在一些地方行政服务中心提供的示范章程等条款中，一般有需要全体举办者同意，才能有新举办者的加入。

观点一：举办者变更是行政许可，属于行政诉讼受案范围

在（2020）晋行申337号判决中，一审、二审、再审法院均认为：关于程序是否合法的问题，《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)第二条规定，本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。本案中被告太原市教育局具有核准民办学校举办者变更的法定职责，原告作为申请人向被告太原市教育局提出变更举办者申请，被告准予或者不准予核准的行为系行政许可行为，应当适用《行政许可法》的相关规定，《行政许可法》第四章第一节对行政许可的申请与受理程序进行了明确规定，第四章第二节对行政许可的审查与决定程序进行了明确规定，第四章第三节对行政许可的期限进行了明确规定，而被告太原市教育局在接到原告的举办者变更申请后，未按法律规定依法作出受理，未按法律规定依法告知利害关系人，未按法律规定依法计申请人和利害关系人进行陈述和申辩，未按法律规定依法听取申请人和利害关系人的意见，未按法律规定在法定期限内作出决定，明显违反法定程序。.....综上，被告太原市教育局作出的16号《不予变更决定书》违反法定程序，主要证据不足，依法应予撤销。被告山西省教育厅作出的2号《行政复议决定书》同样证据不足，依法也应予以撤销。

观点二：隐名出资人对学校不享有权益

《民办教育促进法》第 17 条规定：“审批机关对批准正式设立的民办学校发给办学许可证。”说明对设立民办学校，法律采用许可主义，要求出资人必须如实提交申请材料，提交虚假申请材料骗取的办学许可，根据《中华人民共和国行政许可法》第 69 条第 2 款的规定，应当予以撤销。关于申请材料，《民办教育促进法》第 12 条第 (2) 项规定，“申请筹设民办学校，举办者应当向审批机关提交下列材料：……( 二 ) 举办者的姓名、住址或者名称、地址……”说明出资人不得提交虚假出资人证明文件的申请设立民办学校，根据《民办教育促进法》第62 条第 (6) 项之规定，提交虚假证明文件骗取办学许可证的，应当吊销办学许可。根据“任何人不得从自己的违法行为中获利”的原则，隐名出资人不能从自己的违法设立行为中获利，不能对违法设立的学校享有出资人权益。

笔者观点，赞同观点一。当隐名出资人通过了全体举办者的同意，由民办学校向教育行政部门提出变更申请，权益无法保护时，有权提出行政诉讼寻求救济。