一、案件背景

原告张家口科玛新材料科技有限公司于2007年8月28日依法设立，是一家新型化学品制造和销售民营企业。各类证件证照齐备，符合国家法律法规规定的行业标准。企业累计固定资产投资13186.96万元，注册资本2500万元，占地1.59公顷，总建筑面积1.92万平方米。总收入18249.35万元，总产值21118.7万元，实现税额534.5万元。

2013年，申请发明专利一项。2014年，获得“省级科技型中小企业”荣誉称号，同年得到“省级科技小巨人”奖励100万元。2015年12月，被评为国家高新技术企业。同年，申请发明专利2项，已经受理。计划再申报2项专利。从2012年至今，共收到省市级奖励400万元。

原告2019年4月9日收到被告张家口桥东区人民政府东政字（2019）96号文件，该文件依据群众举报和上级督察精神，责令原告关闭停产。至此，企业陷入瘫痪，资金链断裂，多年建立起的销售渠道中断，买卖合同不能履行，承担巨大违约责任与违约金额，背负巨额债务加息罚息，拖欠员工大量工资。原告认为被告这一行政行为严重违反我国法律法规规定，侵犯了企业合法权益。遂起诉到张家口市中级人民法院。

对事实部分被告辩称，2017年7月省督察组进驻张家口市，连续三次发文，内容为环境污染问题。其中涉及到原告被投诉。原告附近小区经常闻到刺激性异味，担心该异味可能存在毒性。区政府计划将原告搬迁。对于适用法律方面，被告认为关闭企业是一个行政过程行为，并非对企业行政处罚，因此不适用《中华人民共和国行政处罚法》。

二、本案焦点

（一）区政府是否有权关闭企业。

（二）关闭企业是否属于行政处罚。

（三）行政处罚依据及程序。

三、代理律师郭千山案件评析

（一）企业法人关闭终止法律有明确规定

企业法人设立关闭终止如同自然人的生命权一样受法律保护。我国《中华人民共和国民法通则》第四十五条规定，企业法人因依法被撤销、解散、依法宣告破产，其他原因而终止。

《中华人民共和国公司法》第一百八十条规定公司因下列原因解散： 1、公司章程规定的营业期限届满或者公司章程规定的其他解散事由出现； 2、股东会或者股东大会决议解散； 3、因公司合并或者分立需要解散； 4、依法被吊销营业执照、责令关闭或者被撤销； 5、人民法院依照本法第一百八十二条的规定予以解散。

（二）企业法人的关闭终止应当在法律法规的框架下进行

我国《中华人民共和国行政处罚法》第八条行政处罚的种类: 1、警告；2、罚款；3、没收违法所得、没收非法财物；4、责令停产停业；5、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；6、行政拘留；7、法律、行政法规规定的其他行政处罚。本案被告的行政行为符合其中第四项规定。而“关闭”是企业终止的状态表述，是对企业的管理最严重的处罚。因此本案中被告的关闭企业行为，属于行政行为中的行政处罚行为。

（三）企业的关闭终止主体法定，区政府无权关闭

我国《中华人民共和国行政处罚法》第十五条规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。

（四）依据法定程序进行

企业法人从事了法律禁止的活动被行政主管机关依法撤销。撤销终止关闭要依照法定程序进行。本案被告没有经过法定调查程序，更没有相关职能部门及专门技术鉴定机构的科学检测鉴定。

我国的《中华人民共和国行政处罚法》有下列规定：

第三十六条   除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。

第三十九条   行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项: 1、当事人的姓名或者名称、地址；2、违反法律、法规或者规章的事实和证据；3、行政处罚的种类和依据； 4、行政处罚的履行方式和期限； 5、不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；6、作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。 行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。

第四十二条   行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。

被告违反了上述规定，并且粗暴地剥夺了原告的听证权。

（五）东政字（2019）96号文件及被告的《答辩状》体现了被告的行政违法行为

1、行政行为没有依据客观事实和法律法规规定

东政字（2019）96号文件依据上级指示精神本身没有错，但是这些文件中并没有指示并闭企业。

2、行政行为

答辩状中第二部分，把关闭企业的行政行为表述“过程性行政行为”，这种过程行政行为在我国任何一部行政法典中均找不到，也不可能有。

（六）关于原告损失

在被告自己提交的证据五中，关于原告生产经营状态的表述，在特定生产环境下某个时期的某个状态，原表述为“半停产”。结果在其《答辩状》第三部分中变成“停产”，企业在特定条件下半停产如同自然人生病一样有治疗恢复期、休整期，与全停产有着重大的区别。

四、张家口市中级人民法院审理及判决

张家口市中级人民法院认为，被告区政府于2019年4月9日作出的东政字2019（96）号文件中载明，决定对原告采取关闭措施，依据《中华人民共和国行政处罚法》第八条之规定，被告作出的对原告关闭决定实质系对其作出停产停业的行政处罚。

故，对被告称该决定非行政处罚，系过程性行政行为的意见，本院不予采纳。被告上述文件内容没有载明适用的法律法规，属于无法律依据，应当撤销。因原告所在地已经变更规划为住宅性质，其周边小区居民数量和养老机构敏感点增多，撤销该行政行为会给公共利益造成重大影响。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定判决确认违法。故，对原告要求确认区政府东政字（2019）96号文件违法的主张，本院予以支持。（2020）冀07初字40号判决如下：

（一）张家口市桥东区人民政府东政字（2019）96号文件违法。

（二）责令被告采取补救措施。

作者：北京市长安律师事务所律师   郭千山