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作者：赵东锋、赵鑫臻、李仪、张超
前言
自上世纪80年代以来，我国很多企业都参与了国内和境外的世界银行贷款项目（简称“世行项目”）。[1]与此同时，我国是被世界银行制裁企业数量最多的国家，尤其是我国的工程类企业[2]。赵东锋律师团队在协助我国工程企业防范和应对世界银行制裁方面取得了优异的实务经验，希望通过总结归纳这些实务经验和法律研究成果助力我国企业更好地参与世界银行或多边银行提供贷款的项目。
世界银行要求项目参与方严格遵守其合规要求，不能实施任何、腐败（corrupt）、欺诈（fraud）、胁迫（coercive）、串通（collusion）、妨碍（obstruction）等行为。根据《相互执行制裁决定的协定》的约定，一旦被世界银行制裁，该受制裁主体将面临被非洲开发银行、亚洲开发银行、欧洲复兴与开发银行、亚洲基础设施投资与开发银行、中美洲开发银行等多边银行实施交叉制裁风险。对于被制裁人（respondent）而言，制裁不仅意味着丧失经济收益和世界银行或其它多边金融机构贷款项目的参与资格，更会受到国际市场的信用质疑，失去政府、发包人、总包方、投资者等的信任，进而影响其业务布局和全球发展战略。因此，我国工程企业有必要了解世界银行合规机构在具体个案中的调查、指控、举证、事实认定、制裁理由以及确定制裁措施的具体思路与考量因素，从而更好地参与世界银行和其他多边开发银行的贷款项目。
概述
世界银行自1999年起施行制裁机制，其核心目的是在世行项目中推行合规文化，提高项目参与方的合规意识，有效使用贷款资金，以及为世界银行处罚项目参与方的腐败、欺诈、胁迫、串通和妨碍行为（以下统称为“不当行为”）提供依据。[3]根据世界银行的制裁类规则，对于项目参与方的不当行为，世界银行可施加的制裁措施有：除名（debarment），[4]附解除条件除名（debarment with conditional release），[5]附条件不除名（conditional non-debarment），[6]谴责函（letter of reprimand），[7]经济赔偿（restitution）。[8]
世界银行自行发现或者经第三方举报发现被制裁人可能实施了不当行为的，由世界银行合规部门（Integrity Vice Presidency）（简称“世行合规部”）向被制裁人发出质询函并进行调查，此时被制裁人有义务协助世行合规部的调查取证工作。世行合规部经调查证实被制裁人的不当行为后，会确定制裁措施，如果被制裁人不接受世行合规部确定的制裁措施或双方无法达成和解，则世界银行制裁委员会（Sanctions Board）（简称“制裁委员会”）将启动制裁案件审理程序。
制裁委员会审理制裁案件时，首先由世行合规部和被制裁人就案涉不当行为进行举证；其次，如果制裁委员会经审理认为被制裁人实施了不当行为，则制裁委员会需要考虑是否存在可加重制裁（aggravating factors）和/或可减轻制裁（mitigating factors）的情形；最后，制裁委员会确定具体的制裁措施。
一、
可加重制裁的情形
根据世界银行发布的制裁文件和制裁委员会过往做出的制裁决定，制裁委员会可加重制裁的情形包括：
不当行为的严重性（severity of the misconduct）
不当行为所造成的危害（harm caused by the misconduct）
被制裁人是否阻挠调查工作（interference with investigation）
被制裁人过往不当行为历史（past history of adjudicated misconduct）
被制裁人实施多种可被制裁的活动（plurality of sanctionable practices）
制裁委员会认为可加重制裁的其他情形
世行合规部和被制裁人均可主张存在或不存在可加重制裁的情形，制裁委员会根据证据文件、证人证言等认定是否可加重制裁。需要注意的是，根据制裁委员会的相关裁判观点，案件不存在可加重制裁的情形不构成减轻制裁的理由。[9]
（一）
不当行为的严重性
“不当行为的严重性”来自于世界银行制裁程序[10]和世界银行制裁指引，[11]世界银行将之细分为：累犯（repeated pattern of conduct）、精心策划（sophisticated means）、关键角色（central role in the misconduct）、管理层参与（management’s role in misconduct）、政府官员/世界银行人员参与（involvement of public official or World Bank staff）。
1.累犯
根据制裁委员会的观点，如果被制裁人重复实施某一种不当行为，即被制裁人实施的某一种不当行为是一系列行为，则制裁委员会可以加重制裁。例如，第100号制裁决定中，被制裁人在多份中期请款文件中使用虚假信息且伪造了数份发票；在第133号制裁决定中，被制裁人在过往5年中通过两家公司就数份世行项目合同从承包商处收取贿赂；在第139号制裁决定中，被制裁人在数月内就多份世行项目合同收到了两笔贿赂款。对此，制裁委员会认为此类情形构成“一犯再犯”，应加重制裁。[12]
但是，如果被制裁人重复实施的某一种不当行为属于单一计划（single scheme）或单一行动过程（single course of action），例如，单一合同项下数次行贿（腐败行为），同一项目的多个投标中提交同一份伪造的文件（欺诈行为），则制裁委员会不会据此加重制裁。[13]
在第140号制裁决定中，世行合规部指控被制裁人在招标程序的多个阶段两次做出虚假陈述且涉及多个文件，时间跨度为数年，被制裁人辩称这些虚假陈述仅涉及一份合同，不构成“累犯”。对此，制裁委员会认为被制裁人实施的两项欺诈行为是单独存在的，不属于“累犯”，不属于加重制裁的情形。[14]
2. 精心策划
世界银行制裁指引对“精心策划”的描述是“不当行为的复杂程度（事先策划、采用的技术手段、隐瞒程度等），参与实施不当行为的人员、机构的数量和级别，不当行为的实施是否存在于很长一段时期内，以及不当行为是否跨越了数个司法管辖区域等。”[15]
在第135号制裁决定中，相关证据表明被制裁人的欺诈行为和随后隐瞒真相的行为明显是有预谋和事先计划的，例如，被制裁人在履约期间向项目管理组提交了包含误导性信息的请款文件和发票，被制裁人指示分包方的高管假扮被制裁人的员工，以及被制裁人妨碍世界银行的调查，提交伪造的证据和诱导证人伪造文件。制裁委员会认为被制裁人的这些行为构成“精心策划”。[16]
3. 关键角色
根据世界银行制裁指引的规定，如果多个主体共同实施不当行为且被制裁人是不当行为的组织者（organizer）、领导者（leader）、策划者（planner）、首先发起者（prime mover in a group of 2 or more），则可加重制裁。[17]
在第141号制裁决定中，世行合规部指出被制裁人是不当行为的组织者、领导者、策划者、发起者，证据显示该被制裁人扮演了居中的角色（central role），例如，被制裁人组织起草、提交虚假的请款文件和支持文件，指示联合体成员在发票中使用虚假信息并伪造记录文件以掩盖被制裁人的欺诈行为。据此，制裁委员会决定加重制裁。[18]
4. 管理层参与
如果被制裁人的管理层人员参与实施了不当行为，或者故意隐瞒不当行为，则可以加重制裁。实践中，如果被制裁人的管理层人员参与实施了不当行为，则制裁委员会将加重制裁。[19]此外，如果被制裁人及其管理层人员同时被制裁，则制裁委员会将加重对被制裁人的制裁，也即被制裁人应对其管理层人员的不当行为承担责任。[20]
在第141号制裁决定中，世行合规部认为被制裁人的管理层人员在不当行为的实施过程中扮演了居中、组织的角色，要求制裁委员会加重对被制裁人的制裁。制裁委员会支持了世行合规部的观点，认为被制裁人的管理层人员参与实施了不当行为且该人员在被制裁人的组织内身居高层，故应加重对被制裁人的制裁。
5. 政府官员/世界银行人员参与
如果被制裁人与政府官员或世界银行员工共谋实施不当行为，或者这些人员参与了不当行为，则属于加重制裁的情形。[21]例如，在第70号制裁决定中，被制裁人向政府官员行贿，在第115号制裁决定中，被制裁人向业主的多位员工（政府官员）行贿，确保中标项目和签署合同，据此，制裁委员会决定加重制裁。
（二）
不当行为造成危害
1. 对公共安全或福祉造成危害
如果被制裁人的不当行为导致或可能导致死亡、人身伤害、公共卫生或公共安全风险，则制裁委员会可加重制裁。[22]
2. 对项目造成的危害的程度
制裁委员会确定被制裁人的制裁措施时，应考虑不当行为造成的危害程度（magnitude of harm），[23]这可以分为履约不符合约定、履约延迟等。[24]实践中，如果被制裁人的不当行为危害世行项目的采购、评标或履约，货物或服务的质量、数量与合同约定不符，履约延迟造成财务损失等，[25]损害世界银行或成员国的名誉，[26]导致世行项目合同被终止，[27]则制裁委员会将加重制裁。
在第140号制裁决定中，世行合规部指控被制裁人的利益冲突问题导致采购程序延误，例如，项目执行组需要额外花费时间委托另一家咨询单位分析被制裁人的虚假陈述，但被制裁人认为是项目执行小组自己的原因导致项目遭受损失。对此，制裁委员会认为被制裁人未如实披露利益冲突导致项目执行组需要委托另一家咨询单位，进而导致采购程序延误，这使得世界银行和越南政府面临重大声誉风险，故应加重制裁。[28]
值得注意的是，如果被制裁人的不当行为和损害之间没有因果关系，则制裁委员会不会据此加重仲裁。[29]在第141号制裁决定中，世行合规部指出被制裁人的欺诈行为对项目造成了有形和无形的损害，包括：首先，被制裁人的欺诈行为造成了项目预算超标和合同总价增加，这是直接的财务损失；其次，被制裁人在履约阶段隐瞒重大事项，导致世界银行未能预防合同的终止。被制裁人辩称项目工程的不可预见性和复杂性导致合同项下的工作范围和工作内容增加，进而导致合同价格增加。制裁委员会认为现有证据不足以证明被制裁人的欺诈行为与合同价格增加之间存在因果关系，尤其是被制裁人曾在中期请款文件中建议减少合同价款，至于世行合规部主张的机会损失，制裁委员会认为缺少相关证据佐证。据此，制裁委员会拒绝加重制裁。
（三）
被制裁人阻挠调查工作
1. 被制裁人阻挠调查程序
制裁委员会做出制裁决定时应考虑被制裁人是否阻挠了世界银行的调查。[30]根据世界银行制裁指引的规定，阻挠调查包括“向调查员提交虚假声明以实质性阻碍世界银行的调查”以及“意欲阻碍世界银行行使其在合同项下的审计权或者信息（知情）权”。[31]
2. 被制裁人威胁或收买证人
如果被制裁人损害或威胁损害证人的人身安全、财产、雇用关系、名誉、家属，或者被制裁人向证人提供经济利益以换取证人不与世界银行合作，则制裁委员会可据此加重制裁。[32]
（四）
被制裁人过往不当行为/被制裁历史
如果被制裁人有“前科”，即被制裁人曾实施其他不当行为，或者曾被世界银行或其他多边开发银行[33]制裁，则制裁委员会可加重制裁。[34]
（五）
被制裁人实施多种可被制裁的活动
世界银行禁止的不当行为包括欺诈、串通、妨碍、腐败、胁迫，如果被制裁人在同一世行项目或多个项目中实施了前述两种或两种以上不当行为，视为“累积不当行为”（cumulative misconduct），这属于制裁委员会可加重制裁的情形。[35]
具体而言，如果被制裁人在一个世行项目中既实施了腐败行为，还实施了串通行为，或者在一个项目的多个阶段或多个项目中实施了多种不当行为，而且这些不当行为具有关联性，则制裁委员会应就被制裁人实施的每一种不当行为单独确定制裁措施，然后基于“累积不当行为”确定被制裁人的最终制裁措施。[36]第60号制裁决定中，被制裁人为掩盖腐败行为而实施了欺诈行为，制裁委员会认为这两种不当行为紧密关联，可加重制裁。
如果被制裁人实施的多种不当行为不具有关联性，则即使这些不当行为发生在同一项目中或同一合同项下，制裁委员会将就每种不当行为分别确定制裁措施，而不是必然加重制裁。[37]在第139号制裁决定中，案件资料显示被制裁人在数个合同项下实施了腐败和串通行为，多个法人实体因此受益。对此，制裁委员会认为应就被制裁人的每种不当行为分别确定制裁措施，而不是加重制裁。
（六）
制裁委员会认为可加重制裁的其他理由
根据世界银行制裁程序的规定，制裁委员会可将其认为的任何其他因素作为加重制裁的情形。[38]实践中，制裁委员会认为可加重制裁的其他情形包括被制裁人不悔改且不尊重制裁程序，以及被制裁人在制裁案件审理过程中不坦白/不合作。
1. 被制裁人不悔改且不尊重制裁程序（absence of remorse and failure to respect the sanctions process）
根据世界银行制裁规则的规定，被制裁人面临不当行为指控和调查期间，如果被制裁人的实际行动表明其诚心悔改（genuine remorse），则构成可减轻制裁的情形，[39]例如，被制裁人自愿进行整改，以及被制裁人进行整改的时机（timing）、整改的范围、整改的质量等。
在第100号制裁决定中，被制裁人为了中标世行项目，故意隐瞒其已被暂停世行项目资格，即被制裁人试图通过不正当的方式获得世行项目合同。制裁委员会认为，在被制裁人已被暂停世行项目资格的情况下，被制裁人不知悔改，继续实施不当行为，这证明被制裁人缺乏悔意。据此，制裁委员会决定加重制裁。
2. 被制裁人在制裁案件审理过程中不坦白或不合作（lack of candor/non-cooperation in sanctions proceedings）
如果被制裁人在案件审理过程中不坦白，说明的情况与实体证据不符，则会被加重制裁。[40]在第125号制裁决定中，世行合规部认为被制裁人不坦白，要求加重制裁，制裁委员会发现被制裁人提交的文件多是自行准备的文件且无法相互印证，缺乏可信度，与实体证据不符，尤其是在证据确凿的情况下被制裁人始终否认腐败行为，不承认其收受佣金，以及明知利益冲突还持有涉案公司的股份，这些均构成加重制裁的理由。
（未完待续...）
[1] 《中国企业如何化解日益增长的世界银行制裁风险》，资料来源：https://www.sohu.com/a/328822497_99999896。
[2] 《中国企业海外项目，如何应对世界银行合规调查和制裁》，资料来源：https://zhejiang.investgo.cn/escort/deals/detail/391542。
[3] World Bank Group Sanctioning Guidelines, p. 1.
[4] ”除名”是指被制裁人在世界银行规定的期限内不得以任何形式直接或间接参与世行项目
[5] “附解除条件除名”是指被制裁人被取消世行项目参与资格的时限届满时，如果世界银行认为被制裁人已达到了解除制裁的条件，则被制裁人可以恢复世行项目的参与资格。根据世界银行制裁指南的解释，世界银行对被制裁人的不当行为的基准制裁措施是“为期3年的附解除条件除名”，即禁止被制裁人在3年内以任何形式直接或间接参与世行项目，待3年期限届满时，如果被制裁人能够证明其已经达到了世界银行规定的条件（如被制裁人制定并实施了完备的合规计划和/或其他补救措施，已经开除了肇事高管、员工等），则世界银行可恢复被制裁人参与世行项目的资格
[6] “附条件不除名”的适用通常包括两种情形：第一，被制裁人未直接参与实施不当行为，但需要为此承担部分责任，如疏于监督（lack of oversight）；第二、被制裁人证明其已经采取了全面的改正措施且可适用减轻制裁的理由。此处“附条件”是指“被制裁人证明其达到了世界银行合规部门、制裁委员会规定的条件”，如果世界银行认为被制裁人未能满足所附“条件”，则“附条件不除名”时限届满时被制裁人将自动被取消世行项目参与资格。
[7] “谴责函”通常适用于被制裁人的关联方，前提是关联方对被制裁人的不当行为仅负有疏于监督的责任。
[8] “经济赔偿”适用于特殊情况，例如，如果被制裁人履约期间的欺诈行为给项目造成了可量化的金钱损失，可以适用此制裁措施
[9] WBG Sanctions Board Decision No. 100, para 61.
[10] World Bank Private Section Sanctions Procedures, Section 9.02(a).
[11] World Bank Group Sanctioning Guidelines, Section IV.A.
[12] WBG Sanctions Board Decision No. 100, para 46，WBG Sanctions Board Decision No. 133, para 37，WBG Sanctions Board Decision No. 139, para 59。
[13] WBG Sanctions Board Decision No. 63, para 97，WBG Sanctions Board Decision No. 79, para 39，WBG Sanctions Board Decision No. 117, para 33，WBG Sanctions Board Decision No. 120, para 50。
[14] WBG Sanctions Board Decision No. 140, para 58。
[15] World Bank Group Sanctioning Guidelines, Section IV.A.
[16] WBG Sanctions Board Decision No. 135, para 44.
[17] World Bank Group Sanctioning Guidelines, Section IV.A.
[18] WBG Sanctions Board Decision No. 141, para 70。
[19] WBG Sanctions Board Decision No. 66, para 36。
[20] WBG Sanctions Board Decision No. 86, para 54。
[21] World Bank Group Sanctioning Guidelines, Section IV.A.
[22] World Bank Group Sanctioning Guidelines, Section IV.B.
[23] World Bank Private Section Sanctions Procedures, Section 9.02(b).
[24] World Bank Group Sanctioning Guidelines, Section IV.B.
[25] WBG Sanctions Board Decision No. 88, para 49，WBG Sanctions Board Decision No. 98, para 61，WBG Sanctions Board Decision No. 125, para 39。
[26] WBG Sanctions Board Decision No. 69, para 35，WBG Sanctions Board Decision No. 125, para 39。
[27] WBG Sanctions Board Decision No. 86, para 49.
[28] WBG Sanctions Board Decision No. 140, para 59.
[29] WBG Sanctions Board Decision No. 93, para 99，WBG Sanctions Board Decision No. 94, para 44，WBG Sanctions Board Decision No. 115, para 68。
[30] World Bank Private Section Sanctions Procedures, Section 9.02(c).
[31] World Bank Group Sanctioning Guidelines, Section IV.C.
[32] World Bank Group Sanctioning Guidelines, Section IV.C.
[33] 世界银行文件中的其他多边开发银行（MDB）通常指：非洲开发银行集团（AfDB），亚洲开发银行（ADB），欧洲复兴开发银行（EBRD），欧洲投资银行（EIB），中美洲开发银行集团（IDB Group）。
[34] World Bank Group Sanctioning Guidelines, Section IV.D.
[35] World Bank Group Sanctioning Guidelines, Section III.
[36] WBG Sanctions Board Decision No. 140, para 55.
[37] WBG Sanctions Board Decision No. 87, para 151，WBG Sanctions Board Decision No. 97, para 66，WBG Sanctions Board Decision No. 118, para 80，WBG Sanctions Board Decision No. 120, para 48。
[38] World Bank Private Section Sanctions Procedures, Section 9.02(i).
[39] World Bank Group Sanctions Procedures, Section 9.02(e). World Bank Group Sanctioning Guidelines, Section V.B.
[40] WBG Sanctions Board Decision No. 71, para 107.
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